行政审判的发展历程和对推进法治中国建设的重要作用

　　北京大学法学院教授、博士生导师 姜明安

　　人民法院行政审判的发展历程

　　探索阶段（1949年至1979年）。中华人民共和国成立后，党和国家对于法制（法治）建设的制度模式和发展途径，进行了较长时期的探索。在如何解决行政争议、监督行政行为和如何对行政机关侵犯公民、法人和其他组织合法权益提供救济方面，国家立法、执法和司法机关一直在试行和推进各种不同的制度模式，以创建中国特色的行政法制（法治）机制，其中最重要的制度是行政复议、行政申诉控告检举（信访）、行政审判（行政诉讼）等。

　　1950年10月，中央人民政府颁布《财政部设置财政检查机构办法》规定：“被检查部门，对检查机构之措施，认为不当时，得具备理由，向其上级检查机构，申请复核处理”（即行政复议）。

　　1950年12月15日，政务院政务会议通过《税务复议委员会组织通则》，明确规定了税务复议委员会的性质、任务及受案范围，这标志着我国的行政复议制度的初步建立。此后，随着有关行政复议的各种法规的颁布，我国行政复议的范围不断扩大。

　　1951年6月，政务院颁发《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，对行政机关处理来信来访的原则、工作机构的设置作出了具体规定，为我国信访制度的创立和发展奠定了坚实基础。1963年9月，中共中央、国务院发布《关于加强人民来信来访工作的通知》，对各级各部门建立健全信访制度、通过信访解决群众反映的问题，以及信访机构处理信访问题的原则和方法等提出了明确要求。

　　在加强行政复议制度和信访制度的同时，中华人民共和国成立初期对行政审判（行政诉讼）也进行了制度探索。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》第十九条规定，人民和人民团体有权向人民监察机关或者人民司法机关控告任何国家机关或任何公务人员的违法失职行为。1954年，宪法第九十七条规定，公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。1950年，公布实施的土地改革法第三十一条规定，农民对区乡政府批准评定的成分，本人或者其他人有不同意见的，可以于批准后15日内向县人民法庭申请，由其判决。1952年，政务院《关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》中规定，工商户对于节约检查委员会关于守法户、基本守法户和半守法半违法户的审定和处理不服时，可以请求市人民法庭或市县人民法院处理。此外，1953年，政务院《输出输入商品检验暂行条例》；1954年，《海港管理暂行条例》等行政法规中亦有类似规定。1949年，中央人民政府委员会批准的《最高人民法院试行组织条例》甚至还规定了在最高人民法院设置行政审判庭。当然，由于种种原因，我国在改革开放前人民法院行政审判机构并没有实际建立。

　　创建阶段（1980年至1990年）。我国行政审判（行政诉讼）制度的正式创建是在20世纪80年代改革开放初期。1980年，基于对外开放吸引外资的需要，第五届全国人大第三次会议通过的《中外合资经营企业所得税法》规定，合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议，经复议后，可向人民法院提起诉讼。这种诉讼实际上就是行政诉讼（行政审判）。1981年，第五届全国人大第四次会议通过的外国企业所得税法亦作了同样的规定。之后，行政诉讼范围逐步扩大适应到我国公民、法人和其他组织。1982年，国务院制定的《国家建设征用土地条例》规定，当事人对行政机关作出的行政处理和经济制裁措施不服的，可以向人民法院起诉。1986年，第六届全国人大常委会第十七次会议通过的《治安管理处罚条例》规定，受治安管理处罚的人或者被侵害人对处罚裁决不服，经向上一级公安机关申诉后，可向人民法院提起诉讼。

　　1989年，在第七届全国人大第二次会议通过行政诉讼法之前，行政审判并无专门的行政诉讼程序法规范，其所依据的是民事诉讼法规定的程序。1982年，第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的民事诉讼法（试行）规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。在立法上最先为人民法院开展行政审判提供了诉讼程序法依据。此后，人民法院受理的行政案件每年都有大幅度增加。

　　1986年10月，湖南省汨罗县人民法院建立了全国第一个基层法院行政庭，湖北省武汉市中级人民法院建立了全国第一个中级法院行政庭；1988年10月，最高人民法院亦成立了专门的行政审判庭。之后，全国各地各级人民法院都陆续建立起了专门的行政审判机构，依据各种具体的法律、法规受理行政案件。

　　1989年，第七届全国人大第二次会议通过行政诉讼法，该法于1990年10月1日起施行。这标志着中国行政诉讼制度的正式创建。

　　改进和完善阶段（1990年至2014年）。行政诉讼法自1990年10月1日实施到2014年大修，其间经过了24年。在这24年中，行政诉讼法虽然没有修改，但各地各级人民法院通过行政审判实践进行了各种制度创新，最高人民法院更是陆续发布了一系列司法解释，不断推进行政审判制度的改进和完善。这些创新、改进和完善主要体现在2014年第十二届全国人大常委会第十一次会议修订的行政诉讼法的内容上。2014年修订的行政诉讼法显然不只是2014年的改革成果，而是对全国各地各级人民法院20余年行政审判制度改革创新成果的总结。

　　进一步推进和发展阶段（2015年至2024年）。人民法院行政审判自2014年大修后，即步入进一步推进和发展阶段。这一阶段的进展主要表现在三个方面：其一，建立行政公益诉讼案件审判制度并逐步扩大其范围。2017年，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过修改行政诉讼法，在我国正式建立行政公益诉讼制度。其二，推进行政协议案件审判并逐步完善相应实体及程序制度。2014年修订的行政诉讼法将行政协议案件纳入到行政诉讼的受案范围，但是该法并未规定行政协议案件的具体判断标准、审判程序及裁判形式。对此，各地各级人民法院积极进行探索。2019年，最高人民法院在总结各地各级人民法院探索经验的基础上，出台了规范行政协议案件行政审判的司法解释《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对行政协议的定义、受案范围、原告资格、司法审查内容、审理程序、裁判形式、裁判标准以及审判依据等作出了详细和具体的规定。其三，充分发挥行政审判对于改善和优化营商环境的作用。2015年以来，各地各级人民法院特别注重发挥行政审判在改善和优化营商环境方面的职能作用。

　　行政审判对推进法治中国建设的重要作用

　　其一，监督和促进行政机关依法行政，推进法治政府建设。这主要表现在四个方面：一是促进行政机关及其工作人员从传统行政管理单纯依上级指示、命令、红头文件办事逐步向依法行政转变。虽然行政机关的纪律要求下级服从上级，但这要以上级的指示、命令、红头文件合法为前提。如果上级的指示、命令、红头文件违法，则其行为被行政相对人诉于法庭时即会败诉，此即促使和迫使他们依法行政；二是推动行政机关从传统管理方式主要以单方性、强制性为特征向更注重参与性、互动性的善治转变。因为行政行为违反法律规定的相对人参与和互动程序即可能被行政审判撤销。三是促进行政机关执法从主要采用规制手段向更注重采用行政指导、行政契约及其他软法手段等方式转变。因为行政审判一般只审查行政行为的合法性（主要指合乎硬法）。故对依硬法方式实施的行政行为审查相对较严，对依软法方式实施的行政行为审查相对较为宽松，对行政指导行为甚至不予审查。四是促使行政机关的行政行为从主要注重快捷、注重效率向更注重正当法律程序，注重相对人权益保障转变。

　　其二，保障和促进各级党委依法执政、依法治国，推进法治国家建设。虽然行政诉讼的被告只能是作出被诉行政行为的行政机关，各级党委、党的组织和机关均不能成为行政诉讼的被告。但由于我国各级行政机关都要接受党的领导，行政机关的基本政策导向都需各级党委掌控和把握。因此，行政审判对行政机关依法行政的监督必然会间接促进各级党委依法执政和依法治国。

　　其三，促进公民法治观念、权利意识的生长和增强，推进法治社会建设。行政审判对公民法治观念、法律意识的影响是长时期和潜移默化的。

　　人民法院行政审判的主要经验

　　其一，行政审判始终坚持以人民为中心，把保护公民、法人和其他组织合法权益摆在重要位置。行政诉讼法规定行政诉讼的功能和作用有三：解决行政争议；保护公民、法人和其他组织合法权益；监督行政机关依法行使职权。但保护公民、法人和其他组织合法权益的功能、作用是最具基础性和根本性的。行政审判只有以人民为中心，把保护公民、法人和其他组织合法权益摆在重要位置，努力让人民群众在每一个行政案件中感受到公平正义，才可能有效化解行政争议，也才可能实现有效监督行政机关依法行政的作用。而监督行政机关依法行政的重要目的之一亦是保护行政相对人的合法权益。行政审判建立和运行30多年之所以能取得今天这么大的成绩，其最重要的经验即是始终坚持贯彻实施行政诉讼法确定的行政审判依法保护行政相对人合法权益的目的。

　　其二，坚持维护和优化营商环境，为实现中国式现代化化解行政争议，营造和谐官民关系。党的十八大以来，党中央、国务院一直强调要改善和优化营商环境，为保障和推进中国式现代化服务。行政审判具有高度的政治性，必须把为党和国家的中心任务服务作为其要务。为此，最高人民法院和各地各级人民法院陆续发布了一系列规范性文件和采取了一系列措施，推进行政审判积极化解行政争议，促进各级政府及其行政部门依法行政，遵守诚信和信赖保护原则，切实履行向市场主体依法作出的政策承诺和依法订立的和各类合同、协议，以维护和优化营商环境。新时代以来，我国社会经济之所以能够平稳快速发展，与人民法院行政审判机构在这方面所付出的努力是分不开的。

　　其三，不断推进行政争议实质性化解，充分发挥行政审判在国家治理和社会治理中的积极作用。人民法院行政审判30多年来特别是进入新时代以来的另一条重要经验就是注重实质性化解行政争议，将行政审判作为国家治理和社会治理的重要环节。在这方面，各地各级人民法院的行政审判特别注意与行政复议的有效衔接，注意加强与其他非诉解纷方式的衔接，深化争议预防，以推进行政争议的实质性化解。同时，行政审判注重“抓前端，治未病”，在案件审理过程中总结类案的原因，及时向行政机关和有关单位提出司法建议，发布典型案例，充分发挥行政审判在国家治理和社会治理中的积极作用。

编辑:范弘烨